导读：近年来，新一轮科技与产业革命加速推进，全球能源结构也面临转型，关键矿产已成为全球主要大国战略博弈的新领域。今年以来，主要工业国家纷纷出台或更新关键矿产战略，凸显其在地缘政治中的重要意义。为何关键矿产的地位变得如此重要？各主要国家又是如何进行关键矿产战略布局的？ 本文首先界定何为“关键矿产”，分析关键矿产战略价值凸显背后的地缘动因：一是能源转型的客观需要使工业国家从依赖传统能源转向关键矿产，后者逐渐获得“新石油”的地位；二是关键矿产供应链集中，而近年来主要工业国家关键矿产的自给能力严重匮乏，因此尤其关心地缘政治对关键矿产的影响；三是关键矿产竞争背后，是大国产业竞争意识的觉醒。
文章指出，当下主要国家关键矿产战略的主要动向，包括建立战略储备、增强国内生产能力和加强以“友岸外包”为特征的供应链合作。目前，各国的关键矿产战略和美国打造的关键矿产联盟已初现雏形。但长远来看，关键矿产联盟仍面临平衡地缘竞争、经济安全、经济效益等多重目标的难题。本文原载《文化纵横》2023年第5期，原题为《关键矿产：从“工业味精”到“新石油”》，仅代表作者观点，供读者参考。文｜邓欢娜、李竺畔
来源｜《文化纵横》
▲ 图源：Hinrich Foundation
俄乌冲突对石油、天然气等传统能源的冲击，连同近年来逐渐加强的应对气候变化的行动，极大加速了全球范围内的能源转型进程。而要实现能源转型，关键是发展以绿色技术为核心的制造业，这需要投入大量关键矿产，比如稀土永磁材料之于新能源汽车电机、锂之于动力电池。欧盟委员会主席冯德莱恩甚至声称，“锂和稀土很快将比石油和天然气更重要”。能源转型势必制造新的资源依赖关系，主要工业国家为此纷纷未雨绸缪，布局关键矿产战略以护卫本国产业发展。围绕关键矿产供应链主导权的竞争，日益成为更广阔的产业和地缘竞争的重要环节。
关键矿产（critical minerals）指在第四次工业革命中不可或缺的矿产资源，被广泛运用于先进制造业、国防工业和可再生能源技术中。对于关键矿产的具体定义和何种矿产被列入“关键”名录，各国定义有所不同，但都强调两个基本要素：（1）事关经济发展或国家安全的战略性工业部门所需的矿产；（2）具有高对外依存度和高供应链风险的矿产。一个违反直觉的现象是，从资源储量的角度来看，许多被归入“关键矿产”范畴的矿物并不稀缺。一些被认可为关键矿产的矿物元素应用范围十分广泛，但是总消耗量有限，因此也常被称为“工业味精”或“工业维生素”。以最先引发西方关切的稀土为例，稀土元素在地壳中丰度较大，全球探明储量约为1.3亿吨，但2022年全球矿产量仅为30万吨、市场总价值约为100亿美元，不到铁矿的3%。关键矿产战略价值的凸显，既有市场因素的推动，也有着深刻的地缘动因。首先是客观需求的增长。能源转型使得工业国家的能源依赖从传统能源逐渐转向关键矿产，这是关键矿产获得“新石油”地位的基础。与传统工业依靠石油、煤炭驱动不同，低碳时代新工业的矿物密集型特征更加突出。清洁能源相关产业需要投入大量特定矿产，例如，电动汽车动力电池的主要原材料包含锂、钴、镍、锰等金属元素，风力涡轮机依赖稀土永磁体，太阳能光伏板组件和电网扩张则需要大量铜、铝。与传统工业相比，电动汽车所需要的矿物资源是燃油汽车的6倍，而海上风力发电厂是同规模火电厂的13倍。国际能源署2021年《世界能源展望报告》估算，为达到净零排放目标，未来20年，清洁能源技术相关的矿物总需求将增加4倍，其中，电动汽车和动力电池对矿产的需求增长近30倍，风能和光伏等可再生能源发电的矿物需求增长近3倍。虽然技术路线更新会影响对特定矿物的需求数量，但并不能改变对关键矿物的总体需求不断上升的趋势。其次，相较于传统能源，关键矿产供应链更集中。整体而言，关键矿产的供应链呈现三分天下的格局。西方国家依靠金融资本优势，借大型跨国矿业企业控制着勘探-开采-加工技术。在产业链上游，大部分产量出自少数资源国家，例如澳大利亚（锂，46.9%）、印度尼西亚（镍，48.8%）、刚果民主共和国（钴，70%）、南非（铂，73.6%）。中国凭借发达完备的重化工业体系，在产业链中下游占据重要地位：精炼镍占全球产能的35%、碳酸锂约60%、精炼钴约70%、稀土近90%。这种高度集中的分工模式，是由关键矿产整体市场规模小、盈利能力有限的特征决定的。但近年来，供应链的地理集中开始明显出现地缘政治风险，包括新冠疫情大流行、俄乌战争等外部冲击和资源国有化、出口限制、贸易争端等各类政策干扰。这使得部分关键矿产的价格波动加剧。主要工业国家关键矿产的自给能力严重匮乏，因此尤其关心地缘政治对关键矿产的影响：日本2009年制定稀有金属保障战略，强调“资源外交”的重要性，2020年《新国际资源战略》进一步强调国家对特定矿种的保障能力，并大幅提高了稀土储备；欧盟2008年启动《原材料倡议》，2023年正式出台《关键原材料法案》，为应对供应链中断风险设定了多种行动。2011年，美国能源部发布了第一份关键原材料的战略性文件，此后在美国地质调查局、能源部和国防部协作下，不断完善关键矿产清单和行动战略。最后是大国产业竞争意识的觉醒。虽然“减碳”和“供应链去风险”话语经常出现在围绕关键矿产的讨论中，但西方关键矿产战略的核心关切其实是产业竞争。在绿色转型加速的过程中，中国在电动汽车、光伏等多个产业领域实现弯道超车，并塑造了垂直整合、自主可控的产业链。一些研究关键矿产与地缘政治关系的学者认为，中国在稀土与锂这两种关键矿产上执行了有效的产业政策，并通过“一带一路”倡议推动全球发展转型，而西方国家过去普遍忽视资源战略，并且缺乏协调的伙伴关系，可能会付出丧失全球经济和未来转型主导地位的代价。在此情景下，依赖技术进步或市场调节的传统手段，已经无法让西方国家在新兴产业中再次取得优势。美国国家安全顾问杰克·沙利文在2023年4月主题为“更新美国经济领导地位”的演讲中，对正统的自由贸易政策予以严厉批评，提出了在美国国内奠定产业战略基础并据此重构国际经济政策的内外协调战略。这表明了美国政策转向的深度和广度，也揭示了当下关键矿产竞争的基本思路和走向。
当下，主要国家关键矿产战略的主要动向包括建立战略储备、增强国内生产能力和加强以“友岸外包”为特征的供应链合作。第一，建立关键矿产清单和战略储备。根据自身资源禀赋特征和在供应链中的不同位置，美国最新公布的关键矿产清单包含50种矿物，欧盟清单包含30种，日本清单包含34种，韩国清单包含33种，加拿大清单包含31种，澳大利亚清单包含26种。多数国家根据清单推进了关键矿产的战略储备，以在极端情况下保障特定战略物资的短期供应。美国的战略储备以国防需求为主要导向，国防部储备了总价值约8.88亿美元的55种战略和关键原材料，并于2022年追加1.25亿美元拨款——这属于30年来首次新增拨款，重点采购半导体、稀土和储能技术制造有关的材料。日本和韩国的战略储备则更重视经济安全，两国分别建立了60天和100天的关键矿产储备目标，以应对可能的供应短缺。欧盟尽管一度提出建立关键矿产战略库存，但2023年《关键原材料法案》最终放弃了欧盟层面战略库存的制度安排，而是提出了联合采购机制设想。第二，重整产业政策。关键矿产战略储备对日常生产活动的供给需求影响有限。主要国家引进了更为宽泛的产业政策，目标是增强关键矿产的开采、加工、回收能力，打造垂直整合的产业链。以美国为例，特朗普执政期间，通过援引《国防安全法》，为关键矿产项目打开了联邦资助之门，还利用《能源政策法》的创新技术贷款担保条款，增加了美国能源部对关键矿产项目的贷款担保。拜登政府的关键矿产战略延续了这些政策工具，并通过2022年《通胀削减法案》为满足条件的关键矿产项目提供10%的长期税收抵免。排他性的补贴政策支持为美国本地矿业注入了新动力。以美国全力推进建设的稀土供应链为例，美国唯一的稀土矿芒廷帕斯矿因经营问题数度关闭，2018年矿山重新启动，目前约占全球稀土产量的15%。2020年以来，矿山经营商MP Materials前后获得政府4460万美元支持，以进一步建立轻稀土分离和加工能力。MP Materials还计划于得克萨斯州建设投资规模约7亿美元的永磁工厂，为美国通用汽车公司供应新能源汽车驱动电机所需要的稀土永磁材料。由此，美国稀土产业链被打造成一个“产业回流”的成功样本。第三，加强供应链伙伴关系。即使回流政策取得部分成果，以国内生产替代大规模进口的策略在经济上并不可行。因此，一种以美国及其民主盟友为核心伙伴、以重要资源国为外围合作对象的联合产业政策现象开始出现。2022年6月，美国联合主要西方盟友，发起被称为“金属北约”的“矿产安全伙伴关系”（MSP），旨在促进对关键矿产的公共和私人投资，另一重未直接言明的目标则是削弱中国对供应链的主导地位。MSP 既包括矿产资源生产大国（如加拿大和澳大利亚），也包括加工强国（如日本、韩国、芬兰等），还包括消费大国（如美国、日本、韩国和德国等），构成了一个完整的产业链条，产业协同效应十分明显。MSP以及加拿大随后牵头发起的“可持续关键矿产联盟”，还通过提升关键矿产治理规则和标准的话语权来制衡中国对现有供应链的影响：在生产端，强调采矿实践要符合最高的环境、社会和治理（ESG）标准；在采购端，要求企业对矿产开采和加工过程采取尽职调查，从而提高中国企业的市场准入门槛。关键矿产议题经由美国的大力倡导，已经弥漫到多边和小多边机制中。2023年4月G7部长会议提出关键矿产安全的“五点计划”，包括进行长期供需预测、创建负责任的矿物供应链、发展回收能力、促进开发替代材料的创新以及为短期供应中断做好准备。四方安全对话（QUAD）和印太经济框架（IPEF）的谈判中也纳入了关键矿产议题。今年正值印度担任G20集团轮值主席国，印度正在积极推动关键矿产成为G20的重点议题。在供应链伙伴关系的协调上，正如杰克·沙利文所言，美国正在贸易领域采取不同于传统自由贸易协定的“新方法”，以国内政策为基础来重塑国际经济伙伴关系。《通胀削减法案》规定，电动汽车所使用的关键矿产来自与美国有自由贸易协定的国家，可同等享受税收抵免。但是，日本与欧盟被排除在了补贴范围之外。2023年2月，日本与美国单独签订加强关键矿产供应链的协议，以不征收关键矿产进出口关税的自由贸易协定方式，解决日本的税收抵免优惠资格问题；欧盟近期也在争取与美国达成类似协议。美国与澳大利亚签订的关键矿产协议，则特别承诺将澳大利亚添加为美国《国防生产法》规定的“国内来源”，以便于促进美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）框架内的合作。这些安排充满“定制化”和排他性特征，初步完成了贸易伙伴间利益协调的作用，尽管是以政策复杂性为代价。
当前，各国的关键矿产战略和美国打造的关键矿产联盟已初现雏形。但长远来看，关键矿产联盟面临平衡地缘竞争、经济安全、经济效益多重目标的难题。首先，关键矿产联盟内部存在利益分化。美国、欧盟、日本虽然都积极推动关键矿产战略，但各自侧重点差异较大，对于供应链“安全”的理解也因此产生微妙差异。美国战略尤其关注对中国的资源依赖可能引发的地缘政治后果，在当前美国国内的政治环境中，对中国的任何依赖在政治上都会被无限放大。欧盟和日本更关注保持工业竞争力，重要目标是供应链多元化，确保价格低廉且持续稳定的原材料供应。澳大利亚、加拿大等资源国家的战略重点则在于如何从供应链新体系中获取更多资源利益，实现吸引投资、增加就业的长期目标。在绿色产业战略上，欧盟和美国的跨大西洋联盟存在显著竞争关系，拜登政府的《通胀削减法案》对电动汽车产业链的本地含量要求、补贴和税收抵免政策，就曾引发欧盟和日韩对不正当竞争的担忧，为此，欧盟公布高达2500亿欧元的《绿色协议工业计划》，以回应美国发起的补贴竞赛。其次，围绕关键矿产的各项举措，可能不足以为西方国家创造出足够的供给。标普公司评估了在《通胀削减法案》的刺激下锂、钴、镍三种矿物的供需动态，情况表明，到2035年，锂有可能满足美国的需求，但是镍和钴的供应将变得困难。约翰·霍普金斯大学净零工业政策实验室一项包含14种关键矿物的评估发现，在预设关键矿产采矿业长期繁荣、能够实现增产的前提下，到2030年，仅靠民主联盟内部的生产潜力，钴、石墨、锂、镍、银、碲和锡等金属将面临严重短缺。矿产项目从勘探到投产的周期十分漫长，容易因短期的价格波动而停滞，更不用说在许多发达国家还面临复杂的监管、许可程序和环保主义挑战。最后，替代战略的经济效益不高。西方关键矿产联盟希望尽量降低对中国的依赖，但中国在供应链中有着不可替代的特殊位置。作为工业原料的“世界工厂”，中国是矿产资源的最大进口国和消费国，拥有全球最大规模的关键矿产精炼加工产能，不仅供给本土，也满足世界各地的制造业需求；并且，由于在关键矿产及绿色技术产品方面的大规模产能带来价格降低效应，中国在降低全球脱碳成本方面发挥着重要作用，将中国排斥出关键矿产供应链的代价十分高昂。例如，中国是镓、锗、硒、铟等稀散金属的重要生产国，这些金属年产量不足千吨，但被广泛应用于半导体材料和太阳能电池中，部分还是国防工业的必需矿产。然而它们都属于伴生矿，是中国在大规模生产铜、铝等基础工业金属过程中的副产品，这意味着几乎没有经济上可行的替代战略。发展中国家的产业政策同样制约着关键矿产联盟的成效。非洲、东南亚、拉美都具有丰富的关键矿产储备，当下的关键矿产热潮，为这些经济相对落后的资源国提供了发展的新砝码。在关键矿产时代，资源民族主义有可能以产业政策的形式重新出现，但这一次，资源国不再满足于大宗商品繁荣的短期收益，而是将主要目标定位为提升矿产附加值，进一步发展矿产开采、加工甚至制造业下游产业能力，从而实现资源型现代化。印度尼西亚最早成功借镍原矿出口禁令来发展本国镍加工产业，目前计划进一步发展电动汽车和电池制造产业。在非洲，津巴布韦和纳米比亚相继禁止未加工的锂矿出口，以获得更多工业投资。这些最新变动，意味着对发展中国家的矿产综合投资成本将大大提高。尽管存在种种制约，当下关键矿产供应链变化的影响是深远的。西方重构供应链的努力缺乏平等参与的多边主义安排，有可能促使关键矿产供应链分化为互相竞争的两极循环体系。关键矿产的竞争博弈，将倒逼中国重新定位资源战略的目标和方向，思考如何推动建立更加公正、合理、稳定、普惠的全球资源秩序。*本文原载《文化纵横》2023年第5期，原题为《关键矿产：从“工业味精”到“新石油”》。
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